Nieuws

Midi Moins Une ! over de GSV

Hier vind je de opmerkingen van Midi Moins Une ! in het kader van het openbaar onderzoek over de Gewestelijke Stedenbouwkundige Verordening.


1. Woord vooraf

Het is zeer te betreuren dat dit openbaar onderzoek maar 40 dagen duurt. Deze tekst is zo belangrijk is voor de leefomgeving van de Brusselaars dat ze de tijd zouden moeten krijgen om het in detail te bestuderen. Bovendien valt de kerstvakantie midden tijdens het openbaar onderzoek waardoor de meeste mensen minder beschikbaar zijn.

Voor gewone burgers is het onmogelijk om in hun vrije tijd al de documenten uit te diepen. We zullen dus focussen op die aspecten van de verordening die het meest problematisch en ontoepasbaar zijn, en de meest kwalijke gevolgen hebben. Het gaat om Titel II – Stedelijkheid, hoofdstuk 1, 2, en in het bijzonder 3.

In wat volgt geven we onze kritische analyse van de verschillende artikels gevolgd door voorstellen om negatieve gevolgen te vermijden.

2. Analyse

2.1. Algemeen

We observeren in het algemeen dat de bepalingen in Titel II over Stedelijkheid niet duidelijk zijn. Er zijn nergens cijfers, normen of verplichtingen terug te vinden. Evaluatie en beoordeling steunen volgens de voorschriften op vage criteria die afgeleid zijn van het al even vage begrip ‘goede plaatselijke aanleg’. In die zin lijkt deze GSV niet zozeer op een verordening als wel een reeks intentieverklaringen. Bovendien geven de meeste artikels niet aan op welke manier de opgegeven criteria geïnterpreteerd moeten worden. In artikel 14 staat er bijvoorbeeld ‘De liggen (sic) en hoogte van dat bouwwerk worden vastgesteld op basis van de volgende criteria’. Eén van deze criteria – dat enkel in de Franstalige versie staat – is ‘le positionnement de la construction dans la scénographie urbaine’ (de positionering van het bouwwerk in de stedelijke scenografie). Maar het blijft raden naar de richtlijnen die bepalen hoe deze ‘positionering’ beoordeeld moet worden, of nog, dat er geïnterpreteerd moet worden dat er hoger gebouwd mag worden of tot een beperkte hoogte.

In plaats van duidelijke regels wordt een algemeen principe geformuleerd voor ad hoc beoordelingen op basis van ruime, vage criteria. Dit kan enkel leiden tot problemen en misstanden, onenigheden op vlak van interpretatie en juridische onzekerheid.

Er moet een minimum aan objectiviteit gegarandeerd worden in de interpretatie van de richtlijnen. De overheden die de stedenbouwkundige aanvragen of certificaten onderzoeken, moeten in staat zijn om een impactstudie uit te voeren voor praktisch elke aanvraag om dan te kunnen bepalen in welke mate deze ‘richtlijnen’ van toepassing kunnen zijn. In Titel II is dit vooral van belang voor een correcte hantering van artikels 1, 4, 6, 8, 10, 13 en 14.

Het is echter ondenkbaar dat elke bevoegde gemeentelijk of gewestelijk ambtenaar voor elke vergunningsaanvraag die ingediend wordt de context tot in de puntjes kan bestuderen. Er zouden niet alleen meer ambtenaren nodig zijn. Ze zouden dan ook nog eens moeten beschikken over de vereiste vaardigheden om dergelijke analyses en studies uit te voeren, en dat binnen een redelijke termijn voor de vergunningsaanvraag. In het Milieueffectenrapport (MER, p.367) wordt opgemerkt dat de bepalingen meer ruimte laten voor de subjectieve dimensie, hetgeen kan leiden tot een verschillende behandeling van vergunningsaanvragen naar gelang van de stedenbouwkundige gevoeligheid van de ene of de andere administratie’.

De analyse en studie die nodig zijn om de vergunningsaanvragen met een minimum aan objectiviteit te beoordelen, zijn volledig onrealistisch. Daardoor dreigen de volgende misstanden te gebeuren:

  • overmatige werklast voor de gemeentes en administratie, met als logisch gevolg een langere onderzoekstermijn voor de aanvragen,
  • variërende beoordeling en besluitvorming doorheen de tijd en in functie van de aanvrager, door de ambtenaren die de aanvragen behandelen, door de gemeentes… met een groter risico op ongelijkheid tussen burgers en grondgebieden,
  • risico dat men meer en meer vervalt in een ‘onderhandelde’ stedenbouw tussen overheden en aanvragers die daarvoor beter gewapend zijn, met als gevolg dat de bevolking meer en meer gaat vermoeden dat overheden en vastgoedpromotoren geheime afspraken maken, vooral als een vergunning te ‘genereus’ lijkt,
  • voortvloeiend uit het voorgaande en de soms variërende motivatie ondanks gelijke criteria, risico op juridische onzekerheid,
  • de praktijk toont ook aan dat de aanvragers van een stedenbouwkundige vergunning regelmatig proberen om de maximale afwijkingen te verkrijgen en desnoods, in geval van een weigering, hun ambities temperen in een latere aanvraag. De veronderstelling dat de overheid in vele gevallen de maximalistische opties zal weigeren omwille van een goede plaatselijke aanleg, de samenhang van het gebouw, erfgoedbehoud… kan wel eens een gevaarlijk mechanisme in gang zetten: er worden telkens opnieuw aanvragen ingediend waarin het project geleidelijk aan aangepast wordt aan de wens en fantasieën van de overheid (wat soms gepaard kan gaan met chantage door leegstand en verkrotting). Dergelijke herhaaldelijke aanvragen (of wijziging van een vergunning die toegekend werd onder voorwaarden) zijn een verspilling van tijd en personeel voor de gemeentes en overheden, maar ook voor de inwoners die reageren op de openbare onderzoeken. Bovendien spelen ze speculatieve leegstand in de hand.

Tot slot, zonder duidelijk gedefinieerde richtlijnen in de GSV ontstaat ook het risico dat er een groeiend aantal beroepen wordt ingediend bij de Raad van State. Zo zou er dan geleidelijk aan een preciezere regelgeving komen die uitsluitend gebaseerd is op de rechtspraak van de Raad van State (of andere gerechtelijke instanties). Een degelijk beleid en eenvoudige uitvoering kan enkel tot stand komen met een nieuwe GSV die duidelijke en objectiveerbare richtlijnen formuleert, zoals dat in de huidige GSV het geval is.

De huidige GSV moet nodig bijgewerkt worden om verplichtingen op te leggen die inspelen op de klimaatontregeling. Maar het ziet er naar uit dat het voorgestelde GSV-ontwerp in de kaart speelt van een ontregeling van neoliberale aard.

2.2 Analyse van de meest problematische artikels

Hier gaan we dieper in op de artikels van Titel II die ons het meest problematisch lijken met concretere opmerkingen dan in 2.1. We vermelden telkens het nummer en de titel van het GSV-ontwerp.

Artikel 1 – Doelstellingen

Verschillende doelstellingen die hier opgelijst worden, zijn zeer vaag geformuleerd, of zelfs betekenisloos. Ze kunnen op verschillende manieren geïnterpreteerd worden (1°, 6°). Doelstelling 15° is dan weer heel expliciet.

De Brusselse stadsontwikkeling heeft doorheen de jaren perdiodes van chaos en anarchie gekend. Daarom is het van belang dat het behoud en herstel van een samenhangde bebouwing en stedelijk landschap specifiek als doelstelling geformuleerd wordt. Dat geldt vooral voor alle zones die niet opgenomen zijn in een bijzonder bestemmingsplan (BBP). Terwijl een BBP eventuele afwijkingen toelaat onder voorbehoud van een effectenstudie en openbaar onderzoek, moeten in alle gebieden buiten de BBP’s de bouwhoogte ingeperkt worden. Daarom is het nuttig om 1° te verduidelijken als volgt: de ontwikkeling en het behoud van een kwaliteitsvol stedelijk en architecturaal kader bevorderen met het oog op een harmonieus en coherent stedelijk landschap, met name door een inperking van de bouwhoogte’.

Doelstelling 6° moet beter omschrijven welk gebruik eventueel moet primeren en de potentiële tegenstrijdigheden tussen gebruiken voorkomen. Het lijkt ons interessant te preciseren dat, in functie van de bestemmingszones van het GBP, de meest ‘zwakke’ (minst winstgevende) gebruiken beschermd worden, of zelfs voorrang krijgen.

Artikel 4 – Behoud en renovatie van bestaande bouwwerken

We gaan volledig akkoord met de doelstelling van dit artikel: renovatie eerder dan sloop-nieuwbouw aanmoedigen. Maar de criteria die de balans doen doorslaan ten voordele van afbraak zijn in de meerderheid, vaag en vatbaar voor tegenstrijdige interpretaties. Zo schiet het artikel volledig zijn doel voorbij. Globale argumenten (‘de structurering van het stedelijk weefsel’, het wel of niet bestaan van architecturale en erfgoedkwaliteiten’…) voldoen om de sloop van gebouwen te rechtvaardigen.

Erg spijtig is dat de aanvrager zelf de belangenafweging mag maken. Dat zou de opdracht moeten zijn van onafhankelijke, erkende instanties om een zekere objectiviteit te garanderen. We vragen dat de TOTEM-evaluatie uitgevoerd wordt door onafhankelijke en erkende instanties.

Artikel 8 – Dichtheid

In dit artikel zijn de criteria voor een ‘evenwichtige dichtheid’ zodanig omfloerst dat het volledig onuitvoerbaar wordt. De meest uiteenlopende en tegenstrijdige interpretaties zijn mogelijk. Iedereen kan naar believen een eigen invulling geven aan de criteria en aan het evenwicht tussen de verschillende criteria.

Hier ontbreekt duidelijk een becijferde en objectieve component, zoals bijvoorbeeld voor de mate van toegankelijkheid, de afstand van een openbaar vervoer halte met hoge capaciteit.

De verwijzing naar ‘de dichtheid van de relevante omringende context’ is weinig precies en ligt niet in de lijn met de ambitie bepaalde wijken te ‘verdichten/ontdichten’. De GSV dient te bepalen welke context in acht genomen moet worden. Anders komen we weer uit bij uiteenlopende, en mogelijk tegenstrijdige interpretaties naargelang de betrokken administratie. Het MER (p.351) stelt dat ‘het evenwicht tussen de in de projecten voorgestelde dichtheden vrij subjectief [kan] zijn en afhangen van de perceptie van de verschillende betrokken actoren’. De ‘omringende context’ wordt gedefinieerd als het ‘geheel van de bebouwde en niet-bebouwde elementen die het bestaande referentiekader in de omgeving van een bouwwerk vormen’. De nieuwe GSV moet dus bepalen welke percelen in acht genomen moeten worden om het referentiekader vast te leggen (zoals dat het geval is in de huidige GSV).

Artikel 10 – Plaatsing (Afdeling 2: Mandelige bouwwerken)

De algemene vaststelling dat de criteria heel vaag blijven, geldt ook hier. Verder is het onwenselijk dat een afwijking van de rooilijn toegestaan wordt in huizenblokken met mandelige bouwwerken (§1).

Dit zou enkel toegelaten mogen worden in een specifiek bijzonder plan (BBP, Verkavelingsvergunning…) dat vooraf werd opgesteld. Zo kan men voorkomen dat de samenhang van de bebouwing en het stedelijk landschap verstoord worden door één enkele vastgoedopportuniteit.

Bouwen midden in een huizenblok is onaanvaardbaar tenzij de specifieke plaatselijke omstandigheden het toelaten, zoals de afmetingen en configuratie van het terrein en zijn verhouding tot de omliggende buurt. Het is niet duidelijk in de tekst of de opzet is dat binnenterreinen van huizenblokken beschermd worden. Ook de ‘plaatselijke omstandigheden’ worden niet verder bepaald. In wijken met een hoge dichtheid moet er strikter opgetreden worden voor nieuwbouw op binnenterreinen.

Wij zijn van mening dat de bestaande bepalingen in de huidige GSV helemaal overgenomen mogen worden.

Artikel 13 – Hoogte (Afdeling 2: Mandelige bouwwerken)

Dit artikel bevat verschillende zeer problematische punten die tal van ongewenste gevolgen kunnen hebben.

§1, 1°: een hoogteverschil van 6 m ten opzichte van het laagste gebouw is te groot en kan zorgen voor meer zichtbare blinde gevels die een verstorend effect hebben, wat niet het geval is met de huidige toegestane 3 m.

Dergelijke gevels van 6 m riskeren een domino-effect naar de naastliggende gebouwen te veroorzaken met schadelijke speculatieve praktijken van eigenaars (overschatting van de aankoopprijs, verwaarlozing, leegstand in afwachting van, verkrotting…).

§1, 2°: Indien men een coherent en harmonieus stedelijk landschap wil vrijwaren, is het niet aangewezen dat de hoogte van het hoogste bouwwerk overschreden mag worden, en zeker niet met 3,5 m. Ook hier moet een eventuele speculatieve weerslag vermeden worden (verwaarlozing, opeenvolgende vergunningsaanvragen…).

Een toelating om een gebouw niet te laten aansluiten op het hoogste aanpalende gebouw mag volgens ons uitzonderlijk gegeven worden, maar enkel om te beantwoorden aan de bewoonbaarheidsnormen van lokalen op de laatste verdieping die lager zou uitkomen dan de gevel van het aanpalende gebouw. In geen geval kan het de bedoeling zijn dat men toelaat één of meerdere verdiepen hoger te bouwen.

In deze paragraaf wordt niets gezegd over hoogteverschillen in hellende straten. Het zou nuttig zijn de bepalingen van de huidige GSV te behouden.

§2: Het grote pijnpunt van deze paragraaf is de totale deregulering van de bouwhoogte op een afstand van meer dan 6 m van een mandelige grens. Het werd al herhaaldelijk gezegd, ook hier zijn de beoordelingscriteria voor mogelijke hoogten weer volledig flou en kunnen ze in alle richtingen geïnterpreteerd worden. Bovendien wordt er geen maximale hoogte bepaald. Deze paragraaf kan leiden tot alle speculatieve misstanden die al in punt 2.1 aangehaald werden: speculatieve leegstand, chantage door verkrotting, opeenvolgende vergunningsaanvragen, onderhandelde stedenbouw en vermoeden van voorafgaande onderhandse afspraken…

Hoogst problematisch is dat deze paragraaf sterk aanzet om gronden samen te voegen tot grotere percelen en zo te kunnen profiteren van de mogelijkheid om tot onbeperkte hoogte te bouwen. Dergelijke speculatieve praktijken zijn zeer schadelijk want ze werken langdurige verwaarlozing en leegstand in de hand.

Daarbij komt dat deze richtlijn zorgt voor speculatie op de verkoopwaarde van de grootste percelen omdat de bouwhoogte onbeperkt overschreden kan worden. Grondeigenaars of eigenaars van grote gebouwen worden geneigd om hun eigendom zo duur mogelijk te verkopen omwille van het onbeperkte hoogbouwpotentieel. Dit zorgt ervoor dat prijzen de lucht in schieten en/of dat er lange en complexe onderhandelingen gevoerd moeten worden omdat men nooit op voorhand kan weten tot op welke hoogte er werkelijk gebouwd zal mogen worden. Dat probleem zal zich stellen voor privé actoren maar zal vooral een doorn in het oog van de overheid zijn wanneer ze gronden of gebouwen wil aankopen voor openbare nutsvoorzieningen. En tal van deze voorzieningen hebben net brede (maar niet bepaald hoge) gebouwen nodig: scholen, kazernes, zwembaden, culturele centra, rusthuizen…).

§2 kan naar onze mening enkel schade berokkenen en moet dus geschrapt worden.

§3: Ook hier zijn de toepassingscriteria veel te onduidelijk en dienen ze precies geformuleerd te worden. Er kan bevoorbeeld bepaald worden dat de toegelaten hoogte van nieuwbouw op het binnenterrein van een huizenblok gelijk is aan maximum 50% van de afstand tussen de nieuwbouw en het dichtstbijstaande gebouw, onder voorbehoud van een bestaande toestand.

Artikel 14 – Ligging en hoogte (Afdeling 3: Vrijstaande bouwwerken)

Dit artikel is dé Achilleshiel van heel de GSV. Het biedt geen regelgevend kader maar zorgt net voor totale deregulering. Het biedt een concentraat aan misstanden en ongewenste gevolgen voor een puur speculatieve stedenbouw. Het bevat geen enkel precies meetbaar criterium voor wat toegestaan mag worden. De beoordelingscriteria zijn opnieuw zodanig vaag dat het artikel op uiteenlopende, of zelfs tegenstrijdige manieren geïnterpreteerd kan worden (zie 2.1).

De kritiek die we gaven op artikel 13, §2 is hier nóg meer van toepassing omdat er geen enkele objectieve, concrete richtlijn is. De speculatieve praktijken die we hierboven al aangeklaagd hebben, worden hier gewoon aangemoedigd. De grondwaarde bepalen wordt een zeer hachelijke zaak en dat zal ervoor zorgen dat de ontwikkeling van bepaalde terreinen volledig stilvalt (vooral voor de overheid, cf. analyse van artikel 13, §2), alle doelstellingen van artikel 1 van de GVS ten spijt.

We vragen dus dat artikel 14 grondig herzien wordt.

We zijn van mening dat er een precieze, duidelijke en ondubbelzinnige regelgeving nodig is voor de ligging en de hoogte van vrijstaande gebouwen. Indien er geen of geen nabije stedelijke bebouwing is die kan dienen als referentiekader voor de bepaling van de hoogte (zoals voorzien is in de huidige GSV), zouden er logischerwijze eenvoudige criteria moeten bestaan die gebaseerd zijn op het globale Brusselse stedelijk weefsel: huizenblokken met bouwprofielen van gelijkvloers + 3 of 4 + dak, die zorgen voor een reeds beproefde dichtheid, comfort en aanpassingsvermogen/veerkracht op voorwaarde dat er voldoende groene (openbare en privé) ruimtes voorzien worden.

Bijgevolg zijn we voorstander van een GSV dat een standaard richtlijn bepaalt voor vrijstaande nieuwbouw, met name tot op een hoogte van gelijkvloers + 4 + dak (of +5 indien achter de rooilijn) en een hoogte die niet groter mag zijn dan de breedte van de aangrenzende openbare weg of de afstand tot het dichtstbijzijnde gebouw.

Zo’n eenvoudige en ondubbelzinnige richtlijn is gemakkelijk toepasbaar en kan uiteraard herzien worden in de toepassing van een bijzonder plan (BBP…) dat inspeelt op een specifieke context, rekening houdt met de aanwezigheid van openbaar vervoer, de behoefte aan bijkomende openbare voorzieningen, de aanwezigheid of de aanleg van openbare ruimte en parken… die bepaald moeten worden in functie van impactstudies en openbaar onderzoek zoals voorzien in de wetgeving.